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產業基金投資基礎設施的PPP模式探索

日期:2015/1/15 14:49:36
作者:管理員
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   基礎設施建設受經濟周期的影響較小,并可以有效抵抗通貨膨脹、實現資產升值,對于產業基金具有較大的吸引力。本文在對基礎設施建設、PPP模式運作、產業基金投資分析研究的基礎上提出了產業基金投資基礎設施的PPP模式方案,就重點問題進行了詳細闡述,提出了可操作的路徑,并就推進產業基金投資基礎設施的PPP模式提出了實施建議。


一、產業基金投資基礎設施的意義

基礎設施產業是經濟發展的先行產業,完善的基礎設施建設是經濟繁榮的必要前提。長期以來,由于我國在基礎設施建設中的投融資體制造成的投資壁壘,一方面使得我國基礎設施建設資金來源十分有限,造成了基礎設施有效供給的嚴重不足和有效需求日益增長之間的尖銳矛盾;另一方面,過度依靠增加財政支出和銀行資金供應使得我國的直接融資和間接融資比例嚴重失衡,銀行系統的風險與壓力巨大。產業投資基金投資基礎設施具有重要的現實意義:

1、是有利于填補基礎設施建設的巨額資金缺口,減輕國家財政負擔。在未來一段時間里,我國基礎設施建設的資金供求矛盾仍將十分突出,根據國家發改委的有關預測,在“十二五”期間,我國基礎設施的投資規模將達到7萬億元,此外,其它公共建設領域也都存在著巨大的資金需求。顯然,目前的資金來源格局無法滿足基礎設施建設的巨額資金需求。產業投資基金投資基礎設施,可以有效解決資金缺口問題;以市場化的融資方式,降低基礎設施企業的負債率,確保基礎設施建設的健康平穩發展。

2、是以基金投資的產權約束優勢和基金的專家管理優勢,能有效提高基礎設施投資及運營效率。民間資金進入基建領域,以及基金公司作為投資者與基礎設施產業之間的中間平臺,對投資風險承擔責任,有助于實行市場化的投資策略,杜絕政府投資下權責不清的弊端,有利于提高基礎設施項目的運營管理效率,提高基建項目的盈利能力。

3、是有利于刺激社會投資,促進居民儲蓄轉化為有效投資,為社會提供穩定資金收益投資渠道。隨著社會經濟的發展,我國已經形成巨額的金融資產,大量的民間資金以銀行存款的形式存在。大量資金游離于實體經濟,不利于資本的周轉。基礎設施產業投資基金有利于促進居民儲蓄向投資轉化,為民間資本開辟了一條風險較低、收益較穩定的投資渠道,促進國民整體財富的和諧分配與增長。


二、基礎設施投資的PPP模式

上世紀80年代初,英國鼓勵私人資本參與到公共基礎設施建設中去,發展到90年代初期,這種建設模式逐漸發展成PPP模式。自此,該模式不斷被其它國家所接受,并廣泛應用于收費公路、鐵路、機場等基礎設施建設領域同時,也較頻繁地應用到污水及廢棄物處理、健康服務、社會住房等公共服務領域中去。

PPPPublic-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基礎設施一種項目融資模式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV),引入社會資本,共同設計開發,共同承擔風險,全過程合作。(如下圖)

《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》明確:政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。

基礎設施投資的PPP模式優勢:

1)能夠有效地緩解政府對基礎設施投資的財政壓力。把PPP模式運作到基礎設施項目建設中來,對政府來說能夠吸引社會、民間的多余資金及實力雄厚的外資,減輕了身上的財政負擔,并且由私人部門來建設和經營基礎設施在向用戶收取費用獲得一定利潤的同時還能向政府繳納部分稅收。

2)能夠提高基礎設施的管理效率和公共服務的質量。在以往的政府主導的基礎設施建設中,政府只注重項目的建設而對建設完成后的基礎設施的運行與維護缺乏足夠的重視。PPP模式在基礎設施建設中的應用能夠從整體上提高各種基礎設施發揮各自功能的水平,從而讓政府有更多的精力去承擔自己身上更重要的職責,提升基礎設施的管理效率和公共服務的質量。

3)能夠為超大型項目提供融資。基礎設施項目投資額度一般較大,一些超大型項目投資金額往往達百億元,項目的投資風險超出了單個投資者所能夠承擔的程度。項目PPP融資利用項目自身的資產價值、現金流量和政府給與的扶持措施安排有限追索貸款,使得為這類項目安排資金成為可能。


三、產業基金投資基礎設施的PPP模式方案

(一)產業基金投資基礎設施PPP模式的基本結構

基本內容及運作流程說明:

1PPP項目選擇。PPP運作的項目選擇最為關鍵。財金[2014]76號文《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,即財金[2014]76號文中明確提出“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等,優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”

2、項目PPP運作實施方案構建。根據選定的項目,由PPP咨詢服務專業機構進行分析研究,構建完整的項目PPP運作實施方案,包括項目范圍、項目公司的設立、交易結構設計、政府出資、特許經營權的設置、投資者的退出、風險管理、政府監管等。

3、項目PPP運作審批。由政府組織發改委、財政局、建設局等部門審批項目PPP運作實施方案,形成政府會議紀要,批準該項目。

4PPP運作的實施。

5、項目PPP招標。由PPP咨詢服務專業機構根據審批通過的項目PPP運作實施方案形成整體投資者招商方案,并組織實施招標。

6、項目PPP投標。由產業投資基金聯合開發運營公司組成的聯合投標體投標獲取該項目,并簽訂相關文件。考慮到產業投資基金自身缺乏開發運營經驗,其需要聯合一家開發運營公司組成聯合體參與基礎設施投資、建設及運營中。

7、項目PPP實施。產業投資基金與開發運營公司組成的社會投資人聯合體與政府出資單位共同組建項目公司,并獲得政府授予的該項目的特許經營權,組織項目的實施。

(二)產業投資基金投資基礎設施PPP的盈利收入

目前PPP項目收入總體上包括三個部分:一是完全經營部分的資產經營收入,這主要依賴項目本身的運營管理,在保證特許經營協議約定質量基礎上,通過提升效率、節約成本來獲取盈利;二是準經營部分資產獲取的政府補貼收入,在污水處理、垃圾處理等項目中,政府通過補貼的方式來保障項目財務可行性;三是公益性資產獲取政府的資產服務購買收入,如市政道路、排水管網、生態環境治理等項目需要政府支付服務費用或購買資產。

(三)產業基金投資基礎設施PPP的法律體系

項目PPP運作涉及的法律協議主要有:

1、《PPP特許經營協議》。《項目PPP特許經營協議》由政府與項目公司簽訂。該協議主要規定了項目PPP合作的實施要求,項目特許經營權的內容、范圍和期限,投資回報的確定及支付等等,關于合作期間不可抗力的損失處理,特許經營期限結束或者項目終止時項目資產的移交過程中協議雙方的權利與義務等。

2、《PPP投資合作協議》。《PPP投資合作協議》是一份雙方協議,簽約主體為政府與社會投資人。該協議簽署的主要目的是確定項目公司和投資人雙方合作模式、合作范圍及重要合作條件及投資人的退出安排等。

(四)產業投資PPP的退出


1、項目清算。項目清算退出是指產業基金資金投入到PPP項目公司后,在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后,通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式,返還產業基金應當獲取的股權收益,實現產業基金的退出。

2、股權回購/轉讓。股權回購/轉讓退出是指產業基金資金投入到PPP項目公司后,在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后,由政府、開發運營公司進行股權回購;或將股權轉讓給政府、開發運營公司或其它投資者。

3、資產證券化。資產證券化退出是指產業基金資金投入到PPP項目公司后,在項目運營成熟后,通過將項目公司資產注入上市公司、發行信托證券化產品或海外發行房地產投資信托基金(REITs)等資產證券化方式,獲得投資收益,實現投資的退出。


四、產業基金投資基礎設施的PPP模式實施建議

1、完善特許經營等法律法規。目前中國存在的有關基礎設施建設特許經營方面的法規,僅僅是部門指導意見,缺乏國家政府提供相應的法律制度支撐,政策權威性和推行力度不夠大,其間可能存在多出矛盾。為了完善產業基金投資基礎設施的PPP模式應用,及為了推動整個基礎設施融資市場與PPP模式的發展,政府應加大力度推行相關立法,使各項投資在法律制度保障的基礎上順利進行。

2、提高基礎設施建設市場化水平。基礎設施要打破政府的壟斷控制,需要依靠政府和基礎設施市場的共同改革。多年來,中國城市基礎設施建設一直是作為社會福利事業存在,由政府這只有形之手維持其建設和所提供的產品或服務。對于某些壟斷性市政公用事業,在對存量資產進行評估后,可采取公私合作、出售股份或特許經營權等多種方式,吸納社會私人部門資本,拓寬投資主體至企業或個人,促進項目完成和資產增量。同時需要建立合乎市場規律的基礎設施價格體系,推進城市基礎設施的市場化。

3、提高項目對產業基金的吸引力。產業基金以PPP模式投資基礎設施是直接投資,從風險與收益的角度來看,項目的盈利程度決定著投資基金的收益,也決定了其參與與否。2011年國外某知名產業基金僅在公路領域的兩個項目投資中,就實現了8億元的收益,且當年度其投資基礎設施建設的收益率累計14.8%,高于12.7%的基準收益率。這樣的投資回報是熊市股票投資無法實現的,極大地吸引了其它產業基金參與其中。為吸引產業基金參與基礎設施項目融資,政府需采取措施,比如給予一定的財政補貼,在保證收益率的基礎上,實現其公益性,同時實行稅收減免,減少制度成本,提高絕對收益率。

                                     (作者單位為中國現代集團)


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